11
Ene
2013

Los dilemas de Pemex

 

 

Por Carlos Huerta Durán y Fluvio Ruíz Alarcón

 

Necesitamos una Reforma Hacendaria Integral, incluso antes que una Reforma Energética de segunda generación que modifique la ecuación tributaria y que le permita a Pemex aplicar una agresiva política de inversión tal y como lo hace su par brasileña Petrobras.

 

I. INTRODUCCIÓN.

El tema central de este documento de trabajo consiste en la necesidad de aumentar significativamente la inversión pública productiva en Petróleos Mexicanos (Pemex), y buscar las fuentes para financiar esa inversión. Lo que se propone es que ésta se debe fondear a través de un Nuevo Régimen Fiscal en Pemex. Una vez conseguido lo anterior es necesario garantizar la autonomía presupuestal de la paraestatal. Sólo a través de lo descrito anteriormente sería posible hacer comparaciones con el modelo de Petrobras y lograr que nuestro organismo público cumpla con su objeto de garantizar la seguridad energética de nuestro país en el futuro.

Para el logro de este propósito y a la luz de una nueva reforma petrolera, se sostiene que no se necesita modificar ningún artículo de la Constitución, sino sólo hacer cambios a leyes secundarias.

Lo que podemos constatar es que Pemex no ha podido cumplir con su objeto de ley en gran medida por la falta de inversión pública, dada la pesada losa fiscal que carga nuestro organismo público. La inversión en Pemex como proporción de sus ingresos totales fue de apenas 9.6 por ciento en los últimos 10 años; mientras que, Petrobras invierte el 33 por ciento de sus ingresos totales.

A diferencia de Petrobras, a Pemex no se le permite utilizar de manera autónoma su presupuesto de inversión en función de sus necesidades productivas, argumentando siempre la lógica hacendaria de cumplir con el objetivo ortodoxo de “contribuir al equilibrio presupuestal”[i].

Hasta ahora hemos tenido un régimen fiscal de Pemex que ha desdibujado por completo su objeto  de abastecedor de energéticos y que ha puesto por encima a la Secretaría de Hacienda para ajustar las finanzas públicas de nuestro país en un contexto de equilibrio presupuestal. En concreto, la carga fiscal de Pemex, que es finalmente la carga fiscal de Pemex Exploración y Producción, es de cerca del 70 por ciento; mientras que la carga fiscal de Petrobras es, en promedio, de 35 por ciento. Una diferencia de 2 a 1.

Todavía más, Pemex sostiene una tercera parte de los ingresos totales presupuestales del Gobierno Federal. Esto es debido a que en México no se ha concretado un sistema fiscal equitativo y progresivo en donde paguen más impuestos los que tienen mayores ingresos. Luego entonces, Pemex subsidia el régimen fiscal de grandes privilegios al gran capital, lo que ha llevado a la posposición de una Reforma Hacendaria Integral que despetrolice las Finanzas Públicas de nuestro país.

“Para decirlo rápido, el régimen fiscal que padece Pemex es una especie de mecanismo indirecto, de apropiación privada de la renta petrolera, por parte del gran capital.”[ii]

Durante todo el año fiscal y por Ley, cada día (incluyendo los inhábiles) Pemex paga a Hacienda 639 millones 141 mil pesos. Además, el primer día hábil de cada semana la paraestatal paga 4 mil 413 millones 689 mil pesos; es decir, el flujo de dinero hacia Hacienda es contante y sonante, y éste es el pago anticipado de un solo Derecho que se le aplica a nuestro organismo público.

En contraste, las finanzas de Brasil no dependen significativamente de sus ingresos petroleros al ser una economía más diversificada y con un sistema fiscal progresivo de alto contenido social. De acuerdo a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los ingresos públicos tributarios como porcentaje del PIB en Brasil es de 33.6 por ciento; el promedio en los países miembros de la OCDE es de 35 por ciento y en México es de sólo 9.7 por ciento[iii].

De manera que, necesitamos una Reforma Hacendaria Integral, incluso antes que una Reforma Energética de segunda generación que modifique la ecuación tributaria y que le permita a Pemex aplicar una agresiva política de inversión tal y como lo hace su par brasileña Petrobras.

Es claro que Pemex debe complementar el gasto nacional, destinándose la renta petrolera para el desarrollo económico del país. Para lograr lo anterior, se necesita de un régimen fiscal flexible y coordinado entre los requerimientos de inversión de la paraestatal y las necesidades recaudatorias de Hacienda, que ponga por encima siempre el objeto de Pemex para garantizar la seguridad energética del futuro.

Para ello, es necesario sensibilizar a los diferentes actores políticos: al Ejecutivo Federal, al Congreso de la Unión, a las Entidades Federativas, pero sobre todo a la Secretaría de Hacienda. Es necesario y conveniente buscar una fórmula creativa y flexible para convivir en un equilibrio que garantice la inversión en Pemex y la seguridad energética del país, y al mismo tiempo contribuya al desarrollo económico nacional.

De otra manera, lo que está a discusión es cómo aprovechamos y distribuimos eficiente, eficaz y equitativamente la renta petrolera que genera Pemex.

II. INVERSIÓN, SITUACIÓN FINANCIERA Y CARGA FISCAL EN PEMEX.

Durante la última década, Pemex ha venido observando una captación creciente y sostenida de recursos proveniente de la venta de hidrocarburos. Es por ello que en 2011, Pemex se encuentra ubicado en la posición 14 de las principales empresas petroleras del mundo en materia de ingresos brutos. Sin embargo, la inversión en la paraestatal ha sido un tema pendiente. De 1993 al año 2000, la proporción entre la inversión pública productiva respecto a sus ingresos totales arrojó un promedio anual de 9.8 por ciento. De 2001 a 2006, la proporción se redujo a 6.6 por ciento promedio cada año. De 2001 al 2011, la media por año aumentó a 9.6 por ciento. Donde sí observamos una mejoría, aunque claramente insuficiente, es en el periodo de 2007 a 2011, ya que el coeficiente promedio anual fue de 13.2 por ciento. Véase gráfica 1.


Fuente: http://www.ri.pemex.com y http://www.petrobras.com.br

 

Ahora bien, si consideramos los Escenarios 1 y 2 de inversión (E1, E2), contenidos en la gráfica anterior y tomados del Plan de Negocios de Pemex para 2013-2017, concluimos que este coeficiente se quiere llevar en alrededor del 25 por ciento, muy por encima de lo que nos arrojan los promedios anuales en los periodos analizados[iv].

Si esto lo comparamos con el caso de Petrobras, veremos que la proporción en 2010 y 2011 fue de 33 por ciento; por eso hemos insistido en que el éxito de la petrolera brasileña no se explica solamente por la apertura al capital privado sino, y como un factor determinante, por su agresiva política de inversión pública[v].

Al traducir en números los requerimientos de inversión de Pemex, resulta que se necesitan entre 150 y 200 mil millones de pesos adicionales por año para invertir.

Es preciso dejar en claro que no se pretende hacer una extrapolación en materia de inversión Pemexvis a visPetrobras, pero la inversión es una variable económica que no puede dejarse de lado si lo que pretendemos es ampliar las capacidades de ejecución y expandir las actividades de nuestro organismo público, y con ello garantizar la seguridad energética y continuar usufructuando la renta petrolera.

Si en realidad quisiéramos parecernos a Petrobras no hay otro camino que incrementar nuestra inversión al interior de Pemex y ésta sólo es posible a través de una reforma que descargue fiscalmente a Pemex.

Esta inversión debería de ir canalizada a: exploración y producción; transformación industrial de hidrocarburos; autosuficiencia de insumos petroquímicos y productos derivados; mantenimiento, comercialización, distribución, transportación, almacenamiento, investigación y desarrollo tecnológico e internacionalización en Pemex.

Por otra parte, y a pesar de la inversión insuficiente, nuestra paraestatal ha tenido rendimientos positivos antes de impuestos y, principalmente, valiéndose de las condiciones del mercado. En 2011 cerramos el año con un rendimiento de casi 785 mil millones de pesos.

Si consideramos estos números, nos encontramos entre las cinco principales compañías petroleras del mundo en rendimientos antes de impuestos.

Ahora bien, su confiscatorio régimen fiscal ha mermado sus rendimientos netos, después de descontar los impuestos, derechos y aprovechamientos. El peor año para Pemex ha sido 2008, con una pérdida neta de poco más de 112 mil millones de pesos; en 2011 la situación no fue mucho mejor: la pérdida neta asciende a más de 91 mil millones de pesos, pese a tener las ventas más altas de toda la historia de nuestra petrolera. Véase la gráfica 2.

No es fortuito que en el ranking mundial en 2011 tengamos el “honroso” lugar 86 en ingresos netos. Mientras que ExxonMobil ocupa el lugar 2; Royal Dutch Shell el 4; Petrobras ocupa el lugar 5  y Total el 9.


Fuente: Anuario estadístico 2012. Pemex en línea http://www.pemex.com

Elaboración propia con base en la fuente.

1/ Incluye Impuestos, derechos y aprovechamientos.

 

Con lo anterior ya podemos comenzar a tener una idea de qué tan pesada resulta la carga fiscal para Pemex.

Si insistimos en la comparación con Petrobras veremos que, para empezar, la empresa petrolera brasileña está fuera del presupuesto federal y su carga impositiva es proporcional y acorde a las expectativas de crecimiento productivo que han sido plasmadas en su Plan de Negocios. Mientras Petrobras tiene una carga impositiva que promedia un 35 por ciento, Pemex entrega al fisco casi un 70 por ciento de sus ventas totales, la carga es de 2 a 1.

En realidad, el gran contribuyente de Pemex es Pemex Exploración y Producción. Del total de impuestos, derechos y aprovechamientos que pagó Pemex, PEP contribuyó con el 99.5 por ciento de los mismos. Estos números nos indican que necesitamos mayores recursos de inversión a través de una descarga fiscal en PEP.

Estos mayores recursos no sólo se asignarían a exploración y producción; también para aplicar  un programa de rescate industrial en las áreas de oportunidades para Pemex Refinación y Pemex Petroquímica y apuntalar lo que se ha logrado en Pemex Gas y Petroquímica Básica. Necesitamos esta medida para rescatar toda la cadena de valor de los hidrocarburos, ya que no es suficiente en convertirnos en monoexportadores de materia prima, de crudo.

El Nuevo Régimen Fiscal de Pemex, cualquiera que éste sea, tiene que considerar en primer término los requerimiento de inversión de Pemex y después las necesidades recaudatorias de Hacienda, y no en sentido inverso como se hace actualmente.

Lo más importante es lograr convencer sobre la necesidad de que Pemex requiere incrementar su inversión significativamente; rediseñar la arquitectura fiscal de Pemex y paralelamente buscar una Reforma Hacendaria Integral que compense los recurso financieros que dejará de obtener de los derechos, impuesto y aprovechamientos que le confisca a Pemex.

Darle autonomía presupuestal a la paraestatal y diseñar un Plan de Negocio de nuestra petrolera con base en sus necesidades y no en los requerimientos hacendarios para ajustar las cuentas nacionales de México.

III. COLOFÓN.

La Inversión Pública y el Régimen Fiscal son los verdaderos dilemas de Pemex y que deberán de discutirse a la luz del próximo debate sobre una Reforma Energética de segunda generación.

Si de verdad visualizamos a Pemex como motor del desarrollo económico nacional es necesario dotarlo de los recursos para invertir en todo aquello que requiere, así como cumplir con su objeto de mantener el control y la conducción de la industria, y procurar fortalecer la soberanía y la seguridad energética, satisfaciendo plenamente las necesidades internas, incrementando la mayor ejecución directa e impulsar la ingeniería mexicana y el apoyo a la investigación y al desarrollo tecnológico. Exactamente como se establece con todas sus letras el artículo 7 de la Ley de Petróleos Mexicanos.

Para lograr lo anterior se necesita un Nuevo Régimen Fiscal de Pemex, aun antes de proponer cualquier modificación en materia energética. Esta deberá de considerar que es posible llevarla a cabo a través de acciones para acelerar deducciones, aprovechar créditos fiscales, evitar gastos no deducibles y obtener mayores exenciones de impuestos; pueden tomarse acciones aisladas o un conjunto de las mismas.

Además de garantizar la autonomía presupuestal de Pemex, que fue arrebatada por Hacienda en los cambios resueltos en el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Un Nuevo Régimen Fiscal de Pemex para financiar una agresiva política de inversión pública en Pemex  es condición necesaria para comenzar a discutir una verdadera reforma petrolera en nuestra paraestatal. Y finalmente, no es conveniente en la parte económica, compartir la renta petrolera para garantizar la seguridad energética de nuestro país.

 

[i]El Congreso de la Unión, después de la aprobación de la Reforma Energética de 2008, supuso que Pemex había logrado cierta autonomía presupuestal a través de lo establecido en los artículos 19 y 49 de la Ley de Petróleos Mexicanos. Sin embargo, esa percepción de supuesta autonomía presupuestal se evaporó cuando a casi un año de aprobada la citada reforma, la Secretaría de Hacienda adicionó el Artículo 11A del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Este numeral adicionado fue artero en contra de la autonomía presupuestal de Pemex. De manera sintética, Hacienda deja que el Consejo de Administración de Pemex proponga su presupuesto, pero ella misma es la que dispone sobre sus recursos, la que indica la última palabra en esta materia. Sin importar los requerimientos de inversión de nuestra petrolera y su impacto en el cumplimiento de su objeto, el argumento hacendario es con el objetivo ortodoxo de “contribuir al equilibrio presupuestal”. Véase Artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en línea: http://www.diputados.gob.mx

[ii] Ruíz, Fluvio (2008) El régimen fisco-financiero de Petróleos Mexicanos, Debates de la Reforma Energética 2008, Senado de la República en línea: http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/

[iii] Véase Huerta, Carlos & Ruíz, Fluvio (2011) “Petrobras más allá del 2012” en Petróleo&Energía, Diciembre 2011/ Enero 2012, Ferráez Comunicación, México.

[iv] Los Escenarios 1 y 2 fueron tomados del Plan de Negocios de Pemex y Organismos Subsidiarios para tener una referencia cuantitativa de requerimientos de inversión. Asumimos los escenarios de ingreso total e inversión sin considerar los supuestos del modelo.

[v] Huerta, Carlos & Ruíz, Fluvio (2011), Op. Cit.




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